中国新型城镇化建设视野下高新区转型发展路径探索

　　以人为核心的新型城镇化是中国实现扩大内需、加快经济发展方式转变和解决“三农”问题的国家战略，是中国全面深化改革、引导经济社会向更加有利于人发展的方向转型和增强经济社会可持续发展保障力的路径选择。新型城镇化建设的战略性与重要性，使产业发展、人的发展、生态环境、社会保障、教育、医疗、科技创新、住房、社会生产分配、户籍制度和土地制度改革等问题全部聚焦其上。高新区是高新技术产业聚集和科技创新的重要载体，它与城镇发展具有极强的内在联动性，在新型城镇化建设的过程中，高新区扮演什么角色、如何定位、面临什么新问题、怎样与新型城镇化建设形成联动互进，这是高新区在未来的转型发展巾必须面对和解决的新问题。
　　　
　　一、中国新型城镇化建设应通过产城融合来实现以人为核心的发展目标
　　　
　　新型城镇化与传统城镇化最显著的区别体现在是否把对人的发展作为发展原则和发展目标上。党的十八届三中全会高度明确，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。对于新型城镇化建设以人为核心的根本原则和价值目标，社会各个层面已基本达成共识，但对于怎么样才能真正做到以人为核心，其中需要选择什么样的发展路径和制度保障，这却是一个系统性和战略性的问题。但是，不管支配和影响新型城镇化建设的因素是什么，最关键和最核心的问题就是要构建有利于保障人的生存和发展的、科学的、执行力高的和保障力强的顶层制度。有关学者提出，新型城镇化建设应具备四个要素：人有事做；居者有其屋；有户籍，可以留在城市；社会保障要覆盖全民。这也正是体现新型城镇化与传统城镇化的本质区别所在。笔者认为，在上述四个要素中，人要有事做即人都能够有就业机会和实现稳定就业应居于核心地位，而且这人应该是每一个有劳动能力的人，这种就业应该具有较高的公平性、稳定性和持久性。这是其他三个要素能够实现或者做得更好的基础与保障。基于这样的前提，人的生存和发展的保障与实现水平的高低应成为衡量新型城镇化建设质量的主要尺度。中国新型城镇化的人本核心目标最直观的表述就是要让中国老百姓（这里的老百姓包含各个阶层的人，即每一个公民）生活得更好和更幸福，这是建设美丽中国梦中每一个老百姓的最真实的梦想。这里的幸福是多元的，需要多方面权利的实现来保障，是一个就业权、教育权、健康权、住房权、生活环境保护权等权利的集合体，这就决定了新型城镇化建设对人的生存和发展的保障应该具有全面性和可持续性。上述目标的实现，沿袭传统城镇化的发展模式显然行不通，必须探寻一条科学有效的发展道路。产城融合无疑是一个突破口和科学选择。产城融合的目的就是通过产业、城市、社会事业的互促、一体化发展，以产业的集聚发展实现人口的集中，以城市的服务功能为产业发展、人口集中创造条件，最终达成多方面良性互动发展的最佳状态。这也正是党的十八届三中全会对新型城镇化建设路径的战略指向和发达国家城镇化建设的经验总结。
　　　
　　二、高新区是推进中国新型城镇化产城融合的重要载体
　　　
　　以人为核心的新型城镇化建设必须形成强大的产业导入和产业支撑，解决好新城市人口的就业即基本生存问题；同时又必须构建科学的经济发展与基础设施相配套的机制，形成完善的社会保障体系，创造良好的生活生产环境，提高人的可持续发展能力。从产业发展的角度看，高新区发展有利于促进高新技术产业的集聚，为新型城镇化建设提供强大的产业支撑。新型城镇化与传统城镇化产业发展的本质区别在于：新型城镇化坚持走的是创新型、低碳型、高效型的绿色工业化发展道路，要求产业由高能耗、高污染的生产制造业向绿色的高新技术业、现代服务业转型，由自然资源要素依赖向科技、人力资源要素依赖转型；由低附加值产业向高附加值产业转型。高新区就是高新技术产业的聚合体和现代服务业的催生体，经过20多年的发展，高新区的产业结构不断优化，现代产业体系日益完善，培育和发展了一批独具特色的高新技术产业集群，探索出了一条“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”的新型工业化道路。此外，高新区还拥有诸多的土地、税收、招商和金融等优惠政策，聚集了丰富的专业生产要素、企业科研机构及其他中介组织和机构，形成了相对完善的配套基础设施，使之成为了众多高新技术产业企业投资的首选之地，在城市发展中形成了强大的聚集效应和规模效应。这正是新型城镇化建设产业发展的重要平台和载体，是筑牢新型城镇化建设产业发展基础的强大支撑。
　　从城市功能的角度来看，高新区也具备相当完善的条件和优势，而且这种优势日益趋于扩大和增强。在当前，全国诸多高新区已经不是纯粹的产业园区，高新区的商业、教育、医疗、派出所和计划生育等社会服务机构及相关政府职能机构不断完善，并不断优化园区规划和布局，积极推进公共基础设施建设和健全行政管理体制，不少高新区已经逐渐向新城区转变，成为地方一座基础设施完善、配套功能齐全、布局规划科学、生活环境良好的集产业、科研、居住、教育、文化、娱乐等于一体的科技新城。高新区所具有的基础和优势，正是促进新型城镇化产城融合所需要的条件，而高新区的发展过程就是产城融合的演进过程，这既是新型城镇化产城融合的重要载体，又为其树立了样板。
　　　
　　三、中国新型城镇化建设对高新区发展的影响与挑战
　　
　　（一）新型城镇化建设对高新区的发展定位提出更高要求
　　
　　国家设立高新区的初衷更多的是体现在产业及经济发展方面，即通过政策的红利作用来引导企业、产业和人才聚集，构建地方经济发展的引擎和培育新的经济增长点，推动产业结构的优化和竞争力的提升。在新型城镇化建设的背景下，其历史使命已经超越了经济的范畴，社会发展的元素和责任趋于强化：既承载着推动技术创新、加速知识转移、加快经济发展的重要使命，又要解决好城市建设与人的协调发展问题。比如，新型城镇化建设更为倚重的是高科技的绿色新型产业，这就要求高新区必须加快向新型产业靠拢，义要立足地方产业发展基础、优势和规划，确定主导产业和促进传统产业的转型升级。而随着产业园区发展规模的扩大，其势必引发周边地区土地的征收、拆迁以及由此产生的周边农民的土地补偿、生活安置、后续就业等民生问题。面对上述问题和党中央倡导的保障与改善民生的要求，应采取什么样的解决办法，需要完善什么样的制度体系，如何保障好、维护好失地农民的生存与发展等问题，都是高新区下阶段面临的挑战和亟须解决的难题。
　　
　　（二）高新区发展规划与环境保护应具有更强的科学性与可持续性
　　
　　过去20多年，在国家政策的支持下，中国高新区一直处于快速发展阶段。截至2013年底，全国国家级高新区已达105家。由于各种因素的影响，高新区开发建设以经济发展为主元素，以产业发展和经济效益提高为主要目标，园区规划布局等方面科学性和统筹性相对不足，侧重的是对某个城镇具体地块的地形、地貌和周边环境的考量，而且在此过程中带有较重的主管部门的“一厢情愿色彩”，缺乏对地域产业发展、产业布局与城镇的关系、应有的时间向量等方面的深入研究。在设计过程中，对园区应有的产业组织与布局、园区竞争力和区域特色产业优势的培育等领域的考量也不足，⑦高新区重点推进的是生产区、办公区等建设，在较大程度上被贴上了“厂房式”、“办公式”的标签。此外，不少高新区对园区内就业的员工、居民以及周边地区农民的生活、发展等问题也解决得不够理想，造成了经济发展与人的发展的割裂或者对立因素的产生并不断积累。在新型城镇化建设的背景下，人的发展问题被提升到了核心地位，要求在促进经济发展的过程中，对人的生存和发展问题应给予更多的关注和实质性的保障，以实现经济发展与人的发展的互动与双赢。面对经济效率与社会责任的博弈，高新区在发展思路、规划中必须做出顺应新型城镇化建设和社会发展要求的正确选择，要从城市、经济、自然、文化、人的协调发展的高度推进园区规划布局的调整和发展环境的改善。从建设美丽中国的角度来看，对于高新区而言，既要追求经济发展的“靓丽美”，义要实现高新区与整体环境的“协调美”、保护生态环境的“自然美”、保障人的生存与发展的“可持续美”。这就要求高新区绝不能再用园区的“经济空间”、“物理空间”来挤占“人的发展空间”，必须进一步优化园区布局、完善公共基础设施建设、提升公共服务水平。
　　　
　　四、中国新型城镇化建设背景下高新区发展的战略调整与优化
　　
　　（一）构建多主体共赢的规划体系，增强高新区与新型城镇化的协调发展能力
　　
　　高新区与城市的发展是相伴而生、相互促进的。新型城镇化建设路径的转型赋予了高新区更多的社会责任，既要在推动产业结构优化、经济发展方式转变、增强科技创新能力、培育新的经济增长点中有新的突破，又要在促进城市的发展与保障和改善民生等领域发挥更大作用。实现上述目标，增强高新区与新型城镇化的协调发展能力，促进两者的互动融合发展是前提，而这最基础的就是要构建科学完善的多主体共赢的规划体系。这种多主体共赢至少应该包括高新区产业与城市产业发展的衔接性，高新区产业发展与环境保护、社会就业的统一性，高新区空间布局与城市发展规划的一致性，园区生产区、生活区和商业区布局的科学性，园区生产发展与人生存发展设施配套的同步性等。其一，要把高新区布局规划与地方城市总体规划统一起来。在编制规划前，应充分研究社会、经济、文化和环境等领域的相关内容，确定高新区发展定位，分析高新区宏观发展方向、对城镇发展的影响及与周边地区的关系，从长远发展和更宽的视野做好规划编制工作，增强高新区与城镇建设、土地利用、交通环保和消防治安等规划的衔接性。其二，高新区产业结构调整要与新型城镇化建设进程相吻合。高新区的产业选择既要符合国家新兴产业发展的战略要求，又要具有坚实的产业基础、突出的产业特色、显著的产业优势和高度的产业关联性，并且符合地方的产业发展方向，培育和发展一批基础雄厚、特色鲜明、竞争力强的新兴产业集群，促进城市产业的联动发展，形成强大的规模效应和洼地效应。其三，增强产业区与各功能区的科学性、合理性与协调性。新型城镇化以人为核心的本质就在于引导城市建设转向提高对人的生存和发展的保障能力，把人的生存和发展水平的增强，人生活的安全指数、健康指数和幸福指数的提高作为衡量新型城镇化建设成效的主要标准。那么，以往的追求“GDP”最大化、产业发展速度化、高楼大厦覆盖化、豪华娱乐场所遍地化的非科学模式必然被抛弃。作为人口聚集区的高新区在未来的发展中，其园区规划必须从形态开发向功能开发转变，在科学规划好主导产业与非主导产业、工业与现代服务业等空间布局的基础上，还应组织规划好金融区、商务区、休闲娱乐区、住宅区和生态保护区等，推进各个功能区的公共配套基础设施建设，创建布局科学、环境优美、生态宜居、设施完善的新型园区，增强高新区与城镇社会、经济、生态环境的综合协调性。
　　
　　（二）强化高新区要素聚集功能，提升高新区对新型城镇化建设的引领与带动能力
　　
　　新型城镇化建设下的高新区，推动科技创新、优化产业结构、增强经济发展竞争力和统筹城乡均衡发展融为一体，高新区对新型城镇化建设的吸引力和带动力的强化无疑就成为了必然。第一，优化产业结构，通过产业集群的发展来带动城市产业的转型升级。高新区在地方城市中具有良好的产业基础，在城市经济发展中也事实地作出了重要贡献。下阶段高新区的产业发展重心就是要重新梳理和谋划好产业发展规划，根据国家战略性新兴产业发展的战略要求、结合地方经济产业调整的部署，把地方特色显著、发展潜力大的产品或产业纳入到产业集聚战略规划上来。在产业选择过程中，应做到满足短期主导产业发展需求和潜力产业长远发展相互兼顾统筹；注重园区内、同区与周边甚至是外省区域之间相同或相似产业的空间整合，把高新区发展成为城市内以及周边区域同类型企业的集聚区，以此通过培育和构建基础扎实、优势突出、特色显著和市场竞争力强的产业集群，扩大高新技术产业的集聚效应和规模效应，增强高新区产业发展的内生动力和城市产业发展的驱动力，促进高新区与新型城镇化建设联动。第二，提升高新区与城市发展的融合度。高新区由产业园区向产业新城转变的趋势不可逆转，在把高新区发展成为产业新城的过程中，地方政府和高新区管理部门的工作重点必须由产业研究、产业创新、产业配套等向与园区的社会管理、城市建设等方面同步推进转型。重点是要推进高新区内教育、医疗、文化、住房、娱乐和交通等方面的基础设施建设，并在此基础上提升园区的社会管理效能，完善园区的城市功能。特别是要推进园区社会化管理与地方城市的无缝衔接，提高城市资源均衡配置水平，促进高新区与城市互动发展。第三，创新机制体制，优化园区发展环境。完善高新区行政管理体制，打破行政区限制，从区域、城市发展战略高度推进高新区行政管理制度改革创新，弱化行政干预，简化各项行政审批手续，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极破除限制资本、技术、产权、人才，信息等要素自由流动和优化配置的机制障碍，推动各种要素在区域内自由流动和优化配置，吸引区外更多优势资源向高新区聚集。完善高新区土地、税收、招商引资和知识产权保护等政策体系，推进科技体制创新，深化产学研合作，提升高新区发展软实力。
　　
　　（三）在推进高新区和新型城镇化联动发展中增强对人的生存与发展的保障力
　　
　　新型城镇化的以人为核心理念最直接的体现就是要落实好对人的生存和发展的保障及保障水平的提高，这也是新型城镇化建设对高新区发展提出的更高要求和未来高新区发展的新方向。一方面，要拓宽就业渠道和增强就业稳定性与持久性。大力推进现代服务业发展，在为高新区其他产业发展提供优质高效服务的同时，尽可能扩大就业空间，创造更多就业机会。积极开展相关技能培训，提高各个层次人员的综合技能，增强他们的就业选择度和就业能力。完善土地征收、拆迁和土地补偿机制，严格贯彻落实相关土地补偿办法，提高周边地区失地农民的土地补偿标准并及时、足额发放，妥善解决好失地农民的住房安置和再就业问题，引导他们养成科学的消费观念和消费方式，增强土地补偿款使用效能和人的可持续发展能力。另一方面，要探索园区生态建设发展模式，促进人口、同区与自然协调发展。通过完善法律法规和激励机制，引导园区企业采用新技术、新工艺、节能减排措施，积极发展环保产业，推行节能生产，降低资源消耗和减少环境污染。科学合理规划园区布局，杜绝在城市主导风向上风方向、水源地上游地区和白然风景区、文物保护区、旅游景区的附近设立工业园区，最大限度减少高新区发展对生态环境的破坏。完善公共基础设施建设项目规划、论证、决策、设计、施工监督管理、日常管理和使用等制度，提高高新区公路、排水系统、生活生产排污系统等公共基础设施建设水平和质量，增强公共基础设施的安全性、实用性、耐用性、环保性，⑨防止公共基础设施因材料质量、设计工艺、管理使用等因素而产生环境污染或者人的生命安全事故发生，从制度上增强高新区生态发展能力和人的安全保障。

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